行政机关强制拆除违法建筑行为存在的问题及对策

    当前,随着城镇化进程的加快,各地违法建设的现象越来越突出,行政机关不断加大对违法建筑的处置力度,但不少行政机关在强制拆除违法建筑的过程中,存在执法主体错误、程序不规范、适用法律依据混乱等诸多问题。2012年起实施的《中华人民共和国行政强制法》和2017年4月7日公布并实施的《云南省违法建筑处置规定》规定了行政机关强制拆除违法建筑的程序规定,对于保障当事人合法权益,规范行政机关执法行为、促进依法行政具有重大意义。但在司法实践中,行政机关因对法律法规解读不同、理解不一,行政机关在强制拆除违法建筑时做法不一。

    一、违法建筑的概念及强制拆除违法建筑必经程序

    违法建筑,是指违反法律、法规在城市规划区内,未取得建设工程规划许可证或者违反工程规划许可证规定建设的建筑或采取欺骗手段骗取批准而新建、扩建和改建的建筑,严重影响城市规划的建筑。主要包括:未申请或申请未获得批准建设规划工程许可证,未取得建设用地规划许可证和建设工程许可证而建成的建筑,违反建设工程规划许可证的规定建设的建筑。

行政机关强制拆除违法建筑物必经程序:一是调查取证阶段,包括案件调查及现场勘察记录、调查询问笔录等;二是立案告知阶段,包括立案审批表、限期拆除告知书;三是审核决定阶段,包括处理审批表、限期拆除决定书;四是强制执行阶段,包括履行行政决定催告书、强制执行决定书、强制拆除公告。
  二、行政机关强制拆除违法建筑行为存在的主要问题

(一)执法主体错误。现阶段对于违法建筑的处理依据是《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》及《云南省违法建筑处置规定》,在城市、镇规划区内未取得建筑工程规划许可证、临时建设工程许可证或者未按照许可内容进行建设的行为,应属于城规划主管部门负责处置,而乡、村庄规划区内未取得乡村规划许可或未按照许可内容进行建设的行为,应属于乡镇人民政府负责处置;但在实践中,乡、镇人民政府认为只要在其行政区域范围内违法建筑行为,乡镇人民政府就有权利进行处置,不区分规范范围,违反了职权法定原则。根据法律法规规定,在城乡、镇规划区内的违法建筑的查处职权主体应为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门,乡、镇人民政府只对发生在乡、村规划区域内的违法建筑行为享有处置权。

(二)程序错误。主要表现为:一是行政机关在强制拆除违法建筑的过程中,未依据强制拆除违法建筑的相关法律法规规定,没有制作相关的法律文书就采取强制拆除措施;二是行政机关在作出拆除决定之前,没有履行事先催告当事人履行拆除义务,未告知当事人享有陈述和申辩的权利,未给其指定陈述和申辩的合理期限,也为进行公告,有的甚至用公告代替催告;三是没有作出强制执行决定书,未给当事人自行拆除的合理期限等。

(三)适用法律、法规错误。行政机关在作出行政处理决定时,适用的法律、法规与案件的性质定性不相符合,本应该引用此法条,但却引用了彼法条。主要表现为:一是适用法律、法规性质错误,系指被诉具体行政行为应当适用调整被处理行为或者事项的法律、法规但却没有适用,而是适用了不能调整被处理行为或事项的法律法规;二是适用法律、法规条文错误,系指适用法律、法规的具体条文错误,即适用定性条款错误和适用处理条款错误;三是适用没有法律效力的法律法规,系指被诉具体行政行为适用的法律、法规、规章和规范性文件,尚未生效或者已经丧失效力或者本身就不具有法律效力。

三、对策

(一)加强业务培训。行政机关执法人员要切实加强《行政处罚法》、《行政强制法》等法律法规的学习,准确把握对强制拆违执法提出的新任务、新要求。通过对行政执法人员培训,使他们熟练掌握并严格按照法定程序实施行政强制,提高强拆执法流程和执法文书的规范化、标准化,着力提高运用法律思维解决执法困境的能力,着力磨练执法办案的技能技巧,善于运用各种强制措施和执行方式提高拆违执法效益。

(二)完善处罚程序。根据《城乡规划法》的规定,强制拆除违法建筑必须先行实施有关行政处罚,因此,对违法建筑行政处罚的程序是否到位,决定了后续行政强制措施或行政强制执行是否合法有效。行政机关在准备强制拆违前,务必先对违法建筑的行政处罚程序进行梳理审查,对其中的瑕疵及时予以完善。根据《行政强制法》第三十四条的规定,实施行政强制拆违前必须依法作出并送达限期自行拆除的决定,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,行政执法机关才能启动强制执行程序。
  (三)坚持教育与强制相结合。《行政强制法》第五条、第六条规定了实施行政强制的比例原则和教育原则,可见对当事人的教育、劝导不是可有可无的,而是行政执法机关必须履行的法定义务。行政相对人不愿意自行拆除违法建筑的原因较为复杂,有的是确实存在现实困难,有的是对拆违执法工作不理解,或者还有其他原因。行政执法机关应当首先通过说服教育等非强制执法方式,给当事人解释相关法律规定以及其依法享有的权利义务,促进他们对拆违的理解和支持,尽量减少强制争取和谐拆违,从源头上避免强制拆违“滥”的现象。对于当事人无视执法、恶意违法的情形,行政执法机关则应当坚决依法实施行政强制。
  (四)依法催告和公告。根据《行政强制法》第三十五条、第四十四条的规定,在作出行政强制执行决定前,行政执法机关必须事先催告当事人履行义务,向当事人送达催告书,催告书载明当事人自行拆除的合理期限以及享有的程序权利。在催告的同时,行政执法机关还必须依法予以公告,限期当事人自行拆除。公告是向社会公开相关执法信息,既是接受社会公众的监督,也是对社会公众的法制教育。通过催告和公告相结合着力强化法律威慑力,促进当事人自动履行义务,更好地体现强制拆违的法律效果和社会效果。
  (五)充分听取当事人的意见。根据《行政强制法》第八条、第三十六条的规定,当事人收到催告书后享有陈述申辩的权利,行政执法机关必须履行听取意见的义务。对当事人提出的事实与理由、证据,行政执法机关应当进行记录和复核。记录的意义不仅在于及时固定证据,便于行政执法机关认真全面地研究案情,还能够体现对当事人的尊重,减轻当事人的对抗情绪。在复核过程中,当事人提出的意见成立的,行政执法机关应当采纳并据此对有关行政决定予以修改;当事人提出的意见不成立的,行政执法机关应当及时向当事人反馈,并说明理由。

 

作者:富宁县人民法院   黄友恒  卢绍荣


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